Публикации
Биография
Документы
Приёмная сенатора
Благотворительность
Фото галерея
Тема дня  Россия-Украина  Регион  Россия-Беларусь  Сенатор ТЭК Экология

Экология

Барьеры
Без вины виноватые (Бизнес ломает ноги, преодолевая административные барьеры)

Василий ДУМА, заместитель председателя  Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета Федерации  РФ

 Недропользование в России вот уже третий год как колотит: высокие цены на нефть стимулируют безудержный рост добычи и коррупционный бум. Система государственного управления утратила обратные связи и вот-вот развалится, поскольку дирижер потерял палочки и все время зовет, а крика его уже никто не слышит. Нет нового закона «О недрах», МПР России подгружает старый, «боевой закон» поправками – только слышно как перья скрипят.
Чиновники соревнуются друг с другом как бы половчее составить подзаконные акты, чтобы откаты пошли в их собственные карманы. И здесь изобретательности нет предела. Бесчисленные экспертизы дублируют друг друга, контролирующие ведомства ждут команды хозяина, и компания нет, да окажется виноватой, если кому-то не дай бог приглянется. Сладкие плоды срывают как груши, а зеленые так и остаются на ветвях, и там тихо высыхают. Неужели в этом саду завтра будут гулять наши дети?
Беспредел зашел так далеко, что Государственная Дума, озабоченная в преддверии выборов, безобразиями в отечественном недропользовании инициировала парламентские слушания, посвященные преодолению административных барьеров в недропользовании. Затея благая, если бы ни одно «но» - никто из представителей исполнительной власти, похоже, всерьез этой проблемой не озабочен.

Игра в кошки-мышки
Законодатели, скрипя сердцем, признали, что недропользование у нас осуществляется на основании противоречивых правовых норм, и многие жизненно важные вопросы так и остаются неурегулированными. Образовавшийся правовой вакуум подталкивает компании и органы госрегулирования и надзора руководствоваться собственными соображениями, а порой и находить личную выгоду, как в процессе нефтедобычи, так и контроле над ней. Или, что бывает, не так уж редко, обслуживать интересы третьих лиц заинтересованных получить откат или чужой бизнес. Работающая в атмосфере страха компания старается сэкономить деньги и, осваивая месторождение, особо не озабочивается рациональным недропользованием, контролеры, напротив, видят свою задачу в том, чтобы уличить недропользователя и, как предел мечтаний, завести на него уголовное дело. И это у них получается. Иногда. Так в сфере государственного экологического контроля за десять месяцев прошлого года Департаментом недропользования и экологии Тюменской области проведено более полутора тысяч проверок, из них 73 вместе с органами прокуратуры. По результатам выдано 2526 обязательных предписаний по устранению выявленных нарушений в области охраны окружающей среды. Нарушители привлечены к административной ответственности, на них наложены штрафы.
В сфере государственного геологического контроля проведены 63 проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области недропользования.
Основные виды нарушений требований законодательства - это добыча природных ископаемых с невыполнением условий лицензионных соглашений, либо работа вовсе без лицензий, а также отсутствие рекультивации земельных участков, где уже работы завершились. По результатам проведённых проверок выдано свыше 180 обязательных предписаний по устранению нарушений законодательства, вынесено 38 постановлений о назначении административных наказаний. Установлено более 20 фактов добычи общераспространённых полезных ископаемых без лицензий, по ним Департаментом недропользования и экологии вынесены постановления о назначении административных наказаний, по двум из них материалы направлены в органы прокуратуры, где на основании представленных материалов возбуждены уголовные дела. Положение дел в Тюменской области вполне отражает картину происходящего в целом по России. Мы видим, как контролирующие органы стараются, поймать недропользователя за руку, и надо признать осечки здесь бывают крайне редко. Прокуратура рапортует о заведенных делах, у компаний отбирают лицензии, а, сколько «баксов» стоило уладить дело миром мы с вами никогда и не узнаем.

Важно кто посчитает
Беда в том, что каждый орган государственного регулирования живет в своем нормативно-правовом поле и очень часто противоречия между ними настолько сильны, что за одно и то же «нарушение» компанию можно либо казнить, либо миловать, а то и наградить, за заслуги перед отечеством, в зависимости от обстоятельств…
В итоге каждый, кто отважился добывать нефть, газ и не только, а также заниматься изысканиями на бескрайних просторах России рискует оказаться без вины виноватым.
За примерами далеко ходить не надо. Возьмем нефтедобычу. Разработка месторождений осуществляется на основании проектного соглашения, где детально указаны параметры, над которыми осуществляется контроль. Предполагается что, у всех должно быть одинаковое понимание статуса этого документа. Одной из его ключевых составляющих является уровень добычи нефти. И любые проверки, которые происходят на местах, в первую очередь, обращаются именно к этому показателю. В то же время мы должны понимать, что проектный документ содержит множество других требований к разработчику, соблюдение которых является залогом успешного и рационального недропользования. Это и объёмы бурения, и процент бездействующего фонда скважин, и степень утилизации попутного газа, - показатели, которые в совокупности определяют уровень добычи нефти по месторождению. Однако при проверках, зачастую, мы видим неадекватное отношение контроллеров к каждому из показателей, проверяющие выхватывают параметры, по которым произошло значительное отклонение вне общего контекста работ, скажем превышение фонда бездействующих скважин, и преподносят это чуть ли ни как злостное нарушение. Если же недропользователь, ссылаясь на проектный документ аргументировано докажет, что в данный момент разработки такие отклонения вполне допустимы, то вся техническая документация подвергается сомнению со стороны контролирующих органов.
И они требуют от компании, в лучшем случае, составить мероприятия по сокращению бездействующего фонда, что, по сути, является дублированием проектного соглашения, в худшем прийти на «ковер» - комиссию по досрочному отзыву лицензии.
Подобные коллизии происходят из-за того, что статус проектного документа до сих пор четко не прописан.
Сегодня проектный документ на разработку месторождений углеводородного сырья проходит экспертизу, утверждение и согласование в ЦКР Роснедра, затем аналогичную экспертизу и согласование в Ростехнадзоре. В итоге добывающая компания не только тратит драгоценное время на две дублирующие экспертизы, но и несет дополнительные финансовые затраты. Сложная ситуация складывается с утверждением и согласованием нормативов потерь по углеводородам, поскольку документы должны пройти процедуру экспертизы и согласования в трёх министерствах и ведомствах – МПР России, Ростехнадзоре и Минпромэнерго РФ.
Не разработав и не утвердив новые нормативные документы, Минпромэнерго России систематически принимает решения, противоречащие действующему законодательству. Не менее парадоксальная ситуация, складывается с оформлением разрешительных документов по землеотводным делам. Так компания, «Сургутнефтегаз» была вынуждена только под реализацию годовой программы капитального строительства собрать более 15 тысяч подписей!

Начать следует с законов
В стране с начала девяностых годов практически полностью разрушена система контроля над выполнением лицензионных соглашений. Десятки месторождений не вводятся в установленные сроки, по многочисленным объектам нарушаются сроки и объёмы проведения геологоразведочных работ.
Более десяти процентов добываемой в России нефти извлекается свыше норм установленных проектными соглашениями, в нарушение любых научно обоснованных технологий добычи. Вследствие хищнического отношения к недрам за последние 20 лет коэффициент извлечения нефти в нашей стране, упал с 0,45 до 0,30.
Изменить существующее положение возможно только при комплексном подходе к решению проблем, и мне представляется, начать следует именно с нормативно-правовой базы.
Необходимо внести ясность, как в понятийный аппарат, так и перечень параметров требующих учета и оценки при разработке месторождения. Если мы ограничиваемся только показателями уровня добычи, - один разговор: желание более детально понимать, как нам следует добывать углеводороды, требует детальной фиксации и всех остальных параметров в нормативных актах.
Сегодня недропользователь оказался незащищенным перед натиском многочисленных контролирующих структур. Так Ростехнадзор, помимо основных вопросов, связанных с безопасностью производства и экологическим состоянием разработки месторождения, почему-то проверяет условия выполнения лицензионных соглашений. Между тем этот вопрос лежит в сфере компетентности Росприроднадзора. Многочисленные проверки, которым нынче подвергаются компании, на 70 % дублируют друг друга, создавая ненужные сложности в работе недропользователя.
Мы видим, как отлажено, работает коррупционный механизм, как он пропитывается нефтедолларами, и трудно представить, что найдутся силы способные противостоять этой железной машине размеренно перемалывающей отечественное недропользование.
В ведомствах, при разработке подзаконных актов, как правило, закладываются возможности для усиления бюрократического влияния, что затрудняют выполнение рабочих предписаний. Так, в постановлении правительства номер 464 «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» говорится о том, что лимиты на размещение отходов, в том числе в недрах, утверждаются в территориальных органах МПР России при выдаче лицензий на пользование недрами. С недропользователя при этом требуют копию лицензии, проект расчёта нормативов на образование отходов, их дальнейшее размещение, свидетельство на регистрацию последнего и так далее... Но ведь недропользователь только после получения лицензии на разведку и добычу может подготовить необходимый проект документации, утвердить её в государственных органах и лишь, затем приступить к разработке проекта нормативов…

Хотели как лучше…
В условиях правовой неопределенности, перед десятком согласующих органов, предъявляющих собственные требования к оформлению необходимых документов и устанавливающих свой порядок и сроки их рассмотрения, недропользователь превращается в клиента беспомощного и бесправного неспособного противостоять чиновникам-«обличителям» из государственных надзорных органов. Это и понятно: с замороченного трудяги-нефтяника легче спрашивать.
Можно ли изменить негативный тренд, сложившийся за последние годы в недропользовании? Убежден, что можно. Государству следует предельно ограничить сроки рассмотрения правоустанавливающих документов, уменьшить число согласующих инстанций, исключить все дублирующие проверки. Необходимо так же разобраться множественными экспертизами, убрать ненужные, но только с умом, что бы не наломать дров. Попытки уменьшить давление административных барьеров на бизнес предпринимались в России неоднократно, но, не всегда они были успешными.
В качестве примера рассмотрим драматическую историю, развернувшуюся недавно вокруг некогда всемогущей государственной экологической экспертизы.
Предположим, что компания организует проведение ГРР в лесной зоне. Для того чтобы провести изыскания, необходимо прорубить просеку шириной в один метр под работы с теодолитом. С чего начать геологам? С вырубки леса? Как бы не так.
Сперва необходимо пройти государственную экологическую экспертизу, потом изменить статус земли и получить разрешение, затем ещё потребуется несколько разрешений, на получение которых в итоге уйдет 155 дней…
А, если к буровой еще подвести электричество, поставить столбы ЛЭП – считай, все начинай сначала. Или работай параллельно. Одним словом, на пути у недропользователя возникают непреодолимые и ненужные административные барьеры.
Получается, что государственная экологическая экспертиза из элемента охраны окружающей среды превратилась в барьер, в источник взяток для огромного количества коррумпированных чиновников. В то же время нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что экспертиза достаточно мощный институт превентивного экологического контроля, и, очевидно, полностью отказываться от него нельзя.
Тем не менее, власть предержащими, было принято решение в пользу недропользователей, что конечно похвально, но с водой, как говориться вылили и ребенка. Недавно принятый закон 232 ФЗ отменил государственную экологическую экспертизу, в том числе и для любых опасных производств, связанных исключительно с природопользованием, а также со строительством на особо охраняемых природных территориях. В то же время государственная экологическая экспертиза отныне потребуется при оформлении лицензии на размещение отходов.
Даже трудно себе представить, насколько это мощный коррупционный механизм, продуцирующий неимоверные по объемам потоки взяток на всех уровнях и по всей стране. Специалисты-экологи утверждают, что в данном случае никакой особой экспертизы вообще проводить не следует. И за примером здесь далеко ходить не надо.
В каждой организации есть люминесцентные лампы, содержащие ртуть. Вышедшие из строя требуют утилизации. Все эти проблемы давно решены. Но чиновники здесь пройдут по второму кругу и обеспечат всех лицензиями, на основании вновь проводимой экологической экспертизы! Согласитесь неслабое мероприятие с точки зрения коррупционной емкости.
А вот для прокладки СЕГ по дну Балтийского моря, возле захоронений химического оружия времен первой мировой, государственная экологическая экспертиза не потребуется! Она не нужна более и при осуществлении масштабных шельфовых проектов в Баренцевом море, в то же время мы постоянно ссылаемся на выявленные нарушения природоохранного законодательства при разработке проекта Сахалин-2. Что бы г-н Митволь делал без государственной экологической экспертизы? А помните недавнюю историю с ВСТО и то, как экологи не дали пропустить трубу вблизи Байкала? Разве отмена экспертизы не двойной стандарт? Как Россия будет смотреться перед мировым сообществом?
Убежден, несуразицы в законодательстве обязательно устранят, поскольку институт государственной экологической экспертизы необходим, во всяком случае, в отношении морских и шельфовых проектов и особо охраняемых природных территорий. Сомневаться в этом не приходится. А там где он вреден, и представляет собой административный барьер для недропользователей, так его ликвидировал новый закон 232 ФЗ…
В МПР России много работают над совершенствованием природоохранного законодательства. Может статься, через год-два мы увидим долгожданный проект закона «О недрах» построенный на гражданско-правовых отношениях и это обстоятельство уменьшит уровень коррупции в недропользовании, во всяком случае, хочется в это верить. Между тем, до выборов вряд ли положение кардинально изменится, и ломка административных барьеров ограничится революционными рекомендациями Госдумы при полном равнодушии правительственных чиновников – кто же станет рубить сук, на котором сидит. Но прогрессивных перемен все равно не миновать и это определяется с одной стороны высочайшим уровнем геологической науки в России, с другой патриотической мотивацией бизнеса, которому надоела игра в кошки-мышки.


НОВОСТИ
16.05

19 мая 2011 года в 10:00 состоится очередное заседание Костромской областной Думы.

подробнее

13.05

16 мая 2011 года в  9:00 состоится еженедельное оперативное совещание при губернаторе Костромской области.

подробнее

10.05

12 мая 2011 года в 12:00 состоится заседание Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды.

подробнее

10.05

11 мая 2011 года в 12:00 Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации совместно с Комитетом Совета Федерации по социальной политике и здравоохранению проводит заседание "круглого стола"

подробнее

06.05

10 мая 2011 года в  10:00 состоится еженедельное оперативное совещание при губернаторе Костромской области.

подробнее

25.04

28 апреля 2010 года в 11:00 состоится круглый стол Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды.

подробнее

25.04

27 апреля  2011 года в 10:00 состоится 295-е заседание Совета Федерации.

подробнее

25.04

26 апреля 2011 года состоится заседание Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды.

подробнее


Архив


Тема дня |  Россия-Украина  | Регион |  Россия-Беларусь  | Сенатор | ТЭК | Экология
Публикации | Биография | Документы | Приёмная сенатора | Благотворительность

© 2006 Дума Василий Михайлович