Публикации
Биография
Документы
Приёмная сенатора
Благотворительность
Фото галерея
Тема дня  Россия-Украина  Регион  Россия-Беларусь  Сенатор ТЭК Экология

ТЭК

Недра
Без вины виноватые. Отечественный нефтегазовый бизнес ломает ноги, преодолевая административные барьеры

Василий Дума,
заместитель председателя Комитета по природным ресурсам
и охране окружающей среды Совета Федерации Федерального Собрания РФ

Недропользование в России вот уже третий год как лихорадит: высокие цены на нефть стимулируют безудержный рост добычи и коррупционный бум. Система государственного управления, лишенная регионального вектора, утратила обратные связи и пошла в разнос. Нет адекватного Закона «О недрах», в действующий и сильно устаревший правовой документ вносятся бесчисленные поправки, не проясняющие ситуацию. Чиновники соревнуются друг с другом как бы половчее составить подзаконные акты, дабы канализировать откаты в собственные карманы. И здесь изобретательности нет предела.

Что же в сухом остатке? Мы видим дублирующие друг друга ведомственные экспертизы, отнимающие время и выворачивающие карманы недропользователей, необоснованную активизацию контролирующих структур. Силовики ждут команды, и компания нет-нет, да и окажется виноватой, если кому-то не дай бог приглянется.

Беспредел зашел так далеко, что Государственная Дума инициировала-таки парламентские слушания, посвященные преодолению административных барьеров в недропользовании. Затея благая, если бы ни одно «но» - никто из представителей исполнительной власти всерьез этой проблемой не озабочен.

Игра в кошки-мышки

Законодатели, скрепя сердце, признали, что недропользование у нас осуществляется на основании противоречивых правовых норм и многие жизненно важные вопросы так и остаются неурегулированными. Образовавшийся правовой вакуум подталкивает компании и органы госрегулирования и надзора руководствоваться собственными соображениями, а порой и находить личную выгоду, как в процессе нефтедобычи, так и контроле над ней. Или, что бывает не так уж редко, обслуживать интересы третьих лиц, стремящихся получить откат или чужой бизнес. Работающая в атмосфере страха компания старается сэкономить деньги и, осваивая месторождение, меньше всего думает о рациональном недропользовании. Контролеры, напротив, видят свою задачу в том, чтобы уличить недропользователей и, по возможности, завести уголовное дело.

Так, за десять месяцев прошлого года Департаментом недропользования и экологии Тюменской области проведено более полутора тысяч проверок, из них 73 совместно с органами прокуратуры. По их результатам выдано 2526 обязательных предписаний по устранению выявленных нарушений в области охраны окружающей среды. Виновные привлечены к административной ответственности, на них наложены штрафы.

В сфере государственного геологического контроля проведены 63 проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области недропользования.

Основные виды нарушений - это добыча природных ископаемых с невыполнением условий лицензионных соглашений, либо работа вовсе без лицензий, а также отсутствие рекультивации земельных участков, эксплуатация которых уже завершилась. В итоге выдано свыше 180 обязательных предписаний по устранению нарушений законодательства, вынесено 38 постановлений о назначении административных наказаний. Установлено более 20 фактов добычи общераспространенных полезных ископаемых без лицензий, по двум из них материалы направлены в органы прокуратуры, где на основании представленных материалов возбуждены уголовные дела. Ситуация в Тюменской области вполне отражает картину происходящего в целом по России. Мы видим, как контролирующие органы стараются поймать недропользователя за руку, и, надо признать, осечки здесь бывают крайне редко. Прокуратура рапортует о заведенных делах, у компаний отбирают лицензии, а, сколько стоило уладить дело миром, мы с вами не узнаем никогда.

Важно, кто посчитает

Беда в том, что каждый орган государственного регулирования живет в своем нормативно-правовом поле и очень часто противоречия между ними настолько сильны, что за одно и то же «нарушение» компанию можно либо казнить, либо миловать, а то и наградить «за заслуги перед отечеством», в зависимости от обстоятельств… В итоге каждый, кто отважился добывать нефть, газ и не только, а также заниматься изысканиями на бескрайних просторах России, рискует оказаться без вины виноватым.

За примерами далеко ходить не надо. Возьмем нефтедобычу. Разработка месторождений осуществляется на основании проектного соглашения, где детально указаны параметры, над которыми ведется контроль. Предполагается, что у всех должно быть одинаковое понимание статуса этого документа. Одной из его ключевых составляющих является уровень добычи нефти. И любые проверки, которые происходят на местах, в первую очередь, обращаются именно к этому показателю.

В то же время мы должны понимать, что проектный документ содержит множество других требований к разработчику, соблюдение которых является залогом успешного и рационального недропользования. Это и объемы бурения, и процент бездействующего фонда скважин, и степень утилизации попутного газа, - факторы, которые в совокупности определяют уровень добычи нефти по месторождению. Однако при проверках, зачастую, мы видим неадекватное отношение контроллеров к каждому из показателей, проверяющие выхватывают параметры, по которым произошло значительное отклонение (скажем, превышение фонда бездействующих скважин), из общего контекста работ, преподносят это чуть ли ни как злостное нарушение.

Если же недропользователь, ссылаясь на проектный документ, аргументировано докажет, что в данный момент разработки такие отклонения вполне допустимы, то вся техническая документация подвергается сомнению со стороны контролирующих органов. И они требуют от компании, в лучшем случае, составить мероприятия по сокращению бездействующего фонда, что, по сути, является дублированием проектного соглашения, в худшем же - прийти на «ковер», то есть на комиссию по досрочному отзыву лицензии.

Подобные коллизии происходят из-за того, что статус упомянутого соглашения до сих пор четко не прописан. Сегодня проектный документ на разработку месторождений углеводородного сырья проходит экспертизу, утверждение и согласование в ЦКР Роснедр, затем аналогичную экспертизу и согласование в Ростехнадзоре. В итоге добывающая компания не только тратит драгоценное время на две дублирующие процедуры, но и несет дополнительные финансовые расходы.

Сложная ситуация складывается с утверждением нормативов потерь по углеводородам, поскольку документы должны пройти экспертизу и согласования в трех министерствах и ведомствах - МПР, Ростехнадзоре и Минпромэнерго.

Не разработав и не утвердив новые нормативные документы, Минпромэнерго  систематически принимает решения, противоречащие действующему законодательству. Не менее парадоксальная ситуация складывается с оформлением разрешительных документов по землеотводным делам. Так, компания «Сургутнефтегаз» была вынуждена собрать более 15 тыс. подписей под годовой программой капитального строительства!

Начать следует с законов

В стране с начала 1990-х годов практически полностью разрушена система контроля над выполнением лицензионных соглашений. Десятки месторождений не вводятся в эксплуатацию в установленные сроки, по многочисленным объектам нарушаются объемы проведения геологоразведочных работ.

Более 10% добываемой в России нефти извлекается свыше норм, установленных проектными соглашениями, в нарушение любых научно обоснованных технологий. Вследствие хищнического отношения к недрам за последние 20 лет коэффициент извлечения нефти в нашей стране упал с 0,45 до 0,3.

Изменить существующее положение возможно только при комплексном подходе к решению проблем, и мне представляется, начать следует именно с нормативно-правовой базы.

Необходимо внести ясность - как в понятийный аппарат, так и в перечень параметров, требующих учета и оценки при разработке месторождения. Если мы ограничиваемся только показателями уровня добычи - один разговор. А желание более детально понимать, как нам следует добывать углеводороды, требует скрупулезной фиксации и всех остальных аспектов в нормативных актах.

Как уже отмечалось, сегодня недропользователь оказался незащищенным перед натиском многочисленных контролирующих структур. Так, Ростехнадзор, помимо основных вопросов, связанных с безопасностью производства и экологическим состоянием разработки месторождения, почему-то проверяет условия выполнения лицензионных соглашений. Между тем, этот вопрос лежит в сфере компетенции Росприроднадзора. Многочисленные проверки, которым нынче подвергаются компании, на 70% дублируют друг друга, создавая ненужные сложности.

Мы видим, как отлажено работает коррупционный механизм, как он пропитывается нефтедолларами, и трудно представить, что найдутся силы, способные противостоять этой железной машине, размеренно перемалывающей отечественное недропользование.

В ведомствах при создании подзаконных актов, как правило, закладываются возможности для усиления бюрократического влияния, что затрудняет выполнение рабочих предписаний. Так, в постановлении правительства №464 «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» говорится о том, что данные лимиты устанавливаются в территориальных органах МПР России при выдаче лицензий на пользование недрами. С недропользователя при этом требуют копию лицензии, проект расчета нормативов на образование отходов, план их дальнейшего размещения, свидетельство на регистрацию последнего и так далее... Но ведь компания только после получения лицензии на разведку и добычу может подготовить необходимую документацию, утвердить ее в государственных органах и лишь затем приступить к созданию проекта нормативов…

Хотели как лучше…

В условиях правовой неопределенности, перед лицом десятка согласующих органов, предъявляющих собственные требования к оформлению необходимых документов и устанавливающих свой порядок и сроки их рассмотрения, недропользователь превращается в беспомощного и бесправного клиента, неспособного противостоять чиновникам-«обличителям» из государственных надзорных органов. Это и понятно: с вконец замороченного нефтяника легче спрашивать.

Можно ли изменить негативный тренд, сложившийся за последние годы в недропользовании? Убежден, что можно. Государству следует предельно ограничить сроки рассмотрения правоустанавливающих документов, уменьшить число согласующих инстанций, исключить все дублирующие проверки. Необходимо также разобраться с множественными экспертизами, убрать ненужные, но только с умом, чтобы не наломать дров. Попытки снизить административные барьеры для бизнеса предпринимались в России неоднократно, но не всегда они были успешными.

В качестве примера рассмотрим коллизии, связанные с государственной экологической экспертизой. Предположим, что компания осуществляет ГРР в лесной зоне. Для того чтобы провести изыскания, необходимо прорубить просеку шириной в один метр под работы с теодолитом. С чего начать геологам? С вырубки леса? Как бы не так. Сперва необходимо пройти государственную экологическую экспертизу, потом изменить статус земли и получить разрешение, затем еще потребуется несколько согласований, на выдачу которых в итоге уйдет 155 дней…

А если к буровой еще подвести электричество, поставить столбы ЛЭП - считай, все начинай сначала. Или работай параллельно. Одним словом, на пути у недропользователя возникают непреодолимые и ненужные административные препоны.

Получается, что государственная экологическая экспертиза из элемента охраны окружающей среды превратилась в барьер, в источник взяток для огромного количества коррумпированных чиновников. В то же время, нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что экспертиза - достаточно мощный институт превентивного экологического контроля, и, очевидно, полностью отказываться от него нельзя.

Тем не менее, власть предержащие приняли решение «в интересах» недропользователей. Это, конечно, похвально, но с водой, как говориться, выплеснули и ребенка. Недавно принятый Закон №232-ФЗ отменил государственную экологическую экспертизу, в том числе и для любых опасных производств, связанных с природопользованием, а также со строительством на особо охраняемых природных территориях. В то же время, такая экспертиза отныне потребуется при оформлении лицензии на размещение отходов.

Даже трудно себе представить, насколько это мощный коррупционный механизм, продуцирующий неимоверные по объемам потоки взяток на всех уровнях и по всей стране. Специалисты-экологи утверждают, что в данном случае никакой особой экспертизы вообще проводить не следует. И за примером здесь далеко ходить не надо.

В каждой организации есть люминесцентные лампы, содержащие ртуть. Вышедшие из строя требуют утилизации. Все эти проблемы давно решены. Но чиновники здесь пройдут по второму кругу и обеспечат всех лицензиями, на основании вновь проводимой экологической экспертизы! Согласитесь, неслабое мероприятие с точки зрения коррупционной емкости.

А вот для прокладки Северо-европейского газопровода по дну Балтийского моря, возле захоронений химического оружия времен Первой мировой войны, государственная экологическая экспертиза не потребуется! Она не нужна более и при осуществлении масштабных шельфовых проектов в Баренцевом море. В то же время мы постоянно ссылаемся на выявленные нарушения природоохранного законодательства при реализации проекта «Сахалин-2». Что бы г-н Митволь делал без государственной экологической экспертизы? А помните недавнюю историю с нефтепроводом Восточная Сибирь - Тихий океан и то, как экологи не дали пропустить трубу вблизи Байкала? Разве отмена экспертизы для особо охраняемых природных объектов - не двойной стандарт? Как Россия будет смотреться перед мировым сообществом? Кто-нибудь задумывался над этим?

Убежден, несуразицы в законодательстве обязательно устранят, поскольку институт государственной экологической экспертизы необходим, во всяком случае, в отношении морских и шельфовых проектов и особо охраняемых природных территорий. Сомневаться в этом не приходится. А там где он вреден и представляет собой административный барьер для недропользователей, его, слава богу, ликвидировал новый закон №232-ФЗ…

В МПР России много работают над совершенствованием природоохранного законодательства. Может статься, через год-два мы увидим долгожданный проект Закона «О недрах», построенный на гражданско-правовых отношениях. И это уменьшит уровень коррупции в недропользовании, как того хочет министр природных ресурсов Юрий Трутнев. Во всяком случае, хочется в это верить. Между тем, до выборов вряд ли положение кардинально изменится, и ломка административных барьеров ограничится революционными рекомендациями Госдумы при полном равнодушии правительственных чиновников - кто же станет рубить сук, на котором сидит. Но прогрессивных перемен все равно не миновать и это определяется, с одной стороны, высочайшим уровнем геологической науки в России, а, с другой стороны, патриотической мотивацией бизнеса, которому надоела игра в кошки-мышки.


НОВОСТИ
16.05

19 мая 2011 года в 10:00 состоится очередное заседание Костромской областной Думы.

подробнее

13.05

16 мая 2011 года в  9:00 состоится еженедельное оперативное совещание при губернаторе Костромской области.

подробнее

10.05

12 мая 2011 года в 12:00 состоится заседание Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды.

подробнее

10.05

11 мая 2011 года в 12:00 Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации совместно с Комитетом Совета Федерации по социальной политике и здравоохранению проводит заседание "круглого стола"

подробнее

06.05

10 мая 2011 года в  10:00 состоится еженедельное оперативное совещание при губернаторе Костромской области.

подробнее

25.04

28 апреля 2010 года в 11:00 состоится круглый стол Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды.

подробнее

25.04

27 апреля  2011 года в 10:00 состоится 295-е заседание Совета Федерации.

подробнее

25.04

26 апреля 2011 года состоится заседание Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды.

подробнее


Архив


Тема дня |  Россия-Украина  | Регион |  Россия-Беларусь  | Сенатор | ТЭК | Экология
Публикации | Биография | Документы | Приёмная сенатора | Благотворительность

© 2006 Дума Василий Михайлович